且听“以钱养事”

危机四伏

贺雪峰：“以钱养事”的改革不宜推广  
［ 作者：贺雪峰    转贴自：三农中国    点击数：1082    更新时间：2008-8-31    文章录入：admin ］


湖北省在近年进行的乡镇事业单位改革中，以湖北咸安的改革为模式，在全省推开“以钱养事”的改革。“以钱养事”的改革，希望通过市场化的办法来解决乡村的公共品供给，以提高当前乡镇事业单位的低效乃至无效的问题，从而使得国家投入到为农民提供服务的“钱”，能够真正变成造福农民的“事”，而不要养活了一大群拿钱不干事的“七站八所”的懒汉。

湖北省推行的乡镇事业单位“以钱养事”的改革，在实践中是不成功的，在理论上是无依据的，在当前中国农村的发展中，是与农民需要背道而驰的，在对乡镇七站八所工作人员的评价上，是不公平的。从湖北省“以钱养事”的改革实践来看，这项改革的教训大于经验，不宜推广。

最近两年，我本人先后在湖北多个地区的农村调查，涉及到湖北省在乡镇体制改革上的“以钱养事”改革，几乎没有人认为这项改革是成功的，相反，绝大多数乡村干部都认为这项改革的指导思想是错误的，改革效果非常糟糕，很多年积累下来的乡镇事业单位的人财物资源在改革中被破坏，现在乡镇事业单位人心不稳，即使仍然留在岗位上工作的人员也都是临时思想，没有也不可能有长远打算。以钱养事的改革，并没有减少政府用于公共服务的支出，但是，湖北省乡镇事业单位的积极性和为农民提供公共服务的能力都大为减弱。这项改革对于湖北省乡镇事业单位影响是破坏性的。其严重后果可能再有几年才会全部暴露出来。



一，

湖北省推行以钱养事改革的理由是，乡镇“七站八所”缺乏为农民提供服务的积极性，一方面，国家支付的农村公共服务费用被乡镇七站八所用于“养人”，而没有“养事”。如果国家支付的费用不是用于养人，而是直接养事，则农民就会得到更好的公共服务。另一方面，如果可以从市场上购买服务，国家也没有必要专门养活一大帮“七站八所”的懒汉。

但是，湖北省的改革理由是不成立的。第一，乡镇一级的服务，主要是为农民提供技术性的服务，技术性服务不同于一般商品，主要是，技术性服务是要有专业技术的人员才能提供的，离开了养人，就谈不上养事。即使政府从市场上购买服务，出售服务的技术人员也要被养活。第二，专业技术不同于一般的商品，即专业技术具有很高的信息不对称，几乎没有办法对诸如农业技术服务的质量进行量化评价，也根本不可能对购买的技术服务进行有效的监督。第三，在农村乡镇一级并没有完备的专业技术市场供政府选择，政府不得不面对一个几乎是垄断的专业技术服务市场。第四，农民所需要的公共服务，大部分都不是短期内可以评价的，而是需要有长远规划，有长期安排和打算，且之前有长期专业积累的服务。比如，农民所需要的水利服务，首先需要提供服务的专业技术人员对当地气象水利条件、对当地流域情况，对农田水利的状况，对水利设施的状况，都要有深入的了解。并且，水利必须有长期规划，有中期打算，有短期安排，及最重要的长中短期之间的协调一致。这四点综合起来，就使得湖北省希望通过乡镇一级的专业技术市场来为农民购买公共服务显得荒唐，也没有任何可能。



二，

那么，是否就是说，湖北省在进行乡镇事业单位“以钱养事”的改革前，乡镇七站八所就为农民提供了良好的服务呢？当然不是。湖北省以钱养事改革之前，也就是农村税费改革之前，因为国家向农民收税，县乡向农民收费，整个乡村关系都是围绕向农民收取税费来运转的。因为农民务农收入比较少，农民负担比较重，农民普遍不愿意缴纳税费，农村的干群关系很紧张。农村干群关系越是紧张，农民越是不愿缴纳税费，县乡就越是要花更多时间和精力向农民收取税费。乡镇为了能够将税费收起来，不仅政府花了很大精力，而且村干部也不得不花大部分时间用于收取税费，而且七站八所也不得不花费很大精力于向农民收取税费。在取消农业税之前，七站八所除了协助乡村干部下乡收取税费以外，七站八所还要为农民提供最基本的公共服务，不然的话，到了收税季节，农民就会说，今年你们没有帮我们搞水灌溉，我们也就没有粮食缴税。乡村干部为了秋季好收税费，也不得不为农民提供最基本的农村公共服务。

但是，在取消农业税前，乡镇一级的财政收入是很紧张的，乡镇并没有更多的经费投入给七站八所。七站八所除了能够维持最基本的人员开支和站所运转外，也很少再有为农民提供更多公共服务的支出。乡镇七站八所也的确缺少为农民服务的能力。他们大多数时候在配合乡镇中心工作。

取消农业税之后，县乡不再向农民收取税费，乡镇也不再需要七站八所配合开展向农民收税费的中心工作，甚至不再需要七站八所为农民提供最低限度的公共服务，以免到了秋天不好收税。取消农业税后，乡镇没有从农民那里获得的那部分收入，乡镇更加困难，也就更加不愿意给七站八所拨款。七站八所甚至比取消农业税之前的日子更加难过。更糟糕的是，因为取消农业税后，乡镇财政收入减少，乡镇就养不活更多干部。因此有人建议以税费改革倒逼乡镇体制改革，乡镇也就因此首先拿已经“没有用处”的七站八所开刀，减少用于七站八所的费用，降低七站八所经费。实际上这就是湖北省在乡镇一级推行以钱养事的原因。也是以钱养事改革普遍获得了乡镇主要领导认同的原因。

换句话说，在推进以钱养事的改革前，无论是取消农业税前，还是取消农业税后，湖北省乡镇七站八所都没有获得足够的用于提供公共服务的费用。也没有真正被要求为农民提供有效的公共服务。他们没有获得为农民提供公共服务的机会。





三，

湖北省以钱养事的改革，实际上没有减少用于七站八所的支出，原因不是政府不想减少支付给七站八所的费用，而是国家认识到农村公共服务的重要，尤其是提出建设社会主义新农村的战略，并连续几年增加向农村的转移支付，乡镇没有必要通过减少给七站八所的支出来克服不可逾越的财政困难。但是，乡镇现在的确没有为农民提供公共服务的积极性。也因此，目前，湖北省农村乡镇一级为农民提供的公共服务，甚至还不如取消农业税之前的水平。湖北省以钱养事可以说在实践上是相当地不成功。

举例来说，我在鄂西建始县的三里乡调查，三里乡原来是湖北省的百强油菜乡镇，现在全乡却不再播种油菜，其中原因之一是农技推广体系的解体，使得本来可以在农村推广的诸多节省劳力的农业技术没有办法推广，在大量农村劳动力向外转移，农民劳动力市场价格很高的情况下，比较花费劳动的生产环节，急需节省劳动力的技术推广。但目前农技推广体系基本解体，且无论如何政府也不会去购买这些新出现的节省劳动力技术的推广。鄂中的荆门农村，播种水稻，最费力的生产环节是插秧，但十分节省劳动力且可以提高粮食产量的抛秧技术，却长期得不到推广。我们调查地区深受农民欢迎的抛秧技术，还是若干年前农技部门在当地办点示范，才被当地农民学会并接受的。荆门农村本来具有完善的农田灌溉设施，取消农业税之前都还一直可以较为有效地使用，但目前荆门农村大部分水利设施都被废弃，农民不得不靠打井来种植水稻，成本既高，抗旱灾的能力又小。鄂南的通山县在以钱养事改革后，乡镇文化站基本解体，甚至不能维持，更不用说为农民提供服务。洪湖市文化站在以钱养事的改革中，与乡镇签订协议，每年到为村民放多少场电影，将农村文化活动定位在放电影这样具体的几项事务，至于农民是否喜欢，放电影有无人看，都是以钱养事所无力关心的。与农村文化活动无人关心相反，最近几年湖北省以地下基督教为主的农村邪教极其快速地发展蔓延，到了让人触目惊心的程度，也没有人管。鄂东的英山县，水利站长期不被重视，过去作为最基本农业生产条件的灌溉水系及大小水库，因为超出村庄范围，而没有人人管，更无人规划统筹，水库的灌溉面积迅速减少。甚至之前的灌溉渠系都已经被毁。

以上列举的若干湖北省以钱养事严峻后果，在湖北全省农村并非特殊的例子，而是具有相当普遍性的。这些足以说明湖北省以钱养事改革的不成功。









四，



湖北省以钱养事的不成功，表现在操作上也是很不可思议的。以钱养事，花钱买服务。问题是谁花钱，向谁买，谁受益，谁来评价，及如何评价。花钱买服务，之前政府没有钱，花钱买服务，县乡其实关心的不是能否为农民买来服务，而是如何将七站八所的职工应付过去，让他们不闹事。现在国家财政收入大幅度增加，又搞新农村建设，政府有钱买服务了。

但是，向谁买服务？农村专业技术显然不是农村市场上到处都有的一般商品。因此，花钱买服务，就是花钱向原来的七站八所买服务，原来七站八所是乡镇事业单位，现在改成民办非企业组织，七站八所与花钱的政府的关系是市场上的买卖关系，是一年一签合同的关系。政府出钱，七站八所出技术。理论上这样由政府出钱向市场买技术是可行的。问题是，政府为谁买技术？政府是为农民买技术，政府出钱在市场上购买农民所需要的技术。但是，政府如何知道农民需要什么技术？政府为什么要为农民购买技术？政府想为农民购买技术，就有人有技术来卖吗？花钱买服务，首先要搞清楚服务的含金量，就是要有专业技术的价格。在乡村一级并无完善的专业技术价格市场，甚至城市也没有办法为专业技术确定价格，因为专业技术存在严重的信息不对称。离开了对具体掌握技术的人的熟悉和信任，离开了日常的考评，离开了长远的预期，一年一签合同，一年一次评估的买卖技术的市场行为，不能防范技术人员的道德风险。就是说，签了合同拿了钱的人，他们完全可以糊弄农民，就将政府的钱拿到手了。

政府为农民买服务，服务好坏当然应该由农民说了算。但是，如何将农民的意见收集起来？这几乎是不可能的事情。农民是分散的，政府为农民购买的服务也是分散且极其多样的，由农民来评价具体的服务，实在没有任何可以操作的可能性。一个替代的办法是由乡镇来代农民评价。湖北省各地在评价为农民购买的服务是否到位时，就是由乡镇和相关服务的县级主管部门一起来考评的，这个考评，一是利益与乡镇和县级主管部门无关，二是缺少客观的考评标准（当然，也不可能制定出这样的客观标准出来，这是世界性的难题），考评就必然是走过场。可以说，湖北省全省以钱养事改革后的考评都是走的过场。

但是，在这个走过场的过程中，还是有些“学问”，简单地所，既然是政府购买服务，理论上是可以从市场上的任何地方购买，而买到的服务，作为受益对象的农民实际上不可能对服务好坏进行评价，最终服务是否到位，政府是否应该给钱到提供了服务的服务出售方，完全取决于乡镇领导的好恶。我们知道，乡镇主要领导也是人不是神，是有七情六欲，和是有亲戚朋友的人。若出售服务的市场主体能够投乡镇领导之所好，乡镇领导就完全可以将国家用于为农民购买服务的钱给到这些他所喜欢的市场主体，让他们得好处，这些市场主体可能就是他的亲戚朋友，及亲戚朋友的亲戚朋友。这个时候，谁来监督乡镇领导？及谁来管农民服务是否到位？没有人来管，也管不了。因为这是制度本身就有的缺陷。





五，

取消农业税后，国家十分关心三农问题，不仅大幅度增加了向农村的转移支付，而且提出建设社会主义新农村的战略，应该说，这是我国农村发展从来没有过的机遇，也是农村工作的重大转型。农村由管理向服务转变。同时我们也要看到，这个机遇是在中国现代化进入攻坚阶段，人财物迅速流出农村流向城市，农村因为资源的流出而出现了内生秩序能力衰落背景下的机遇。现代化和城市化不仅在改变农村的物质条件，而且在改变农村的精神条件。农村传统的人生价值解体，新的生活意义有待确立，农村传统的人际关系不再足以为农民提供应对生产生活事务的需要。总之，当前的农村，可以说既有机遇，又有挑战。农村处于史无前例的巨大变迁中。

这个时候，我们就应该有一个灵活的针对农村需要、针对农村问题的有建制的基层组织体系来应对。国家现在有钱，可以养活为农民提供服务的乡村干部和乡镇事业单位的职工，也有足够的事情需要乡村干部和乡镇事业单位职工来做。农村工作，往往不是可以量化及规范的固定的工作，而具有细小琐碎、随季节而变、随中心任务而变的特点。我们需要的不是为农民提供几项具体的服务，而是需要建设一个具有为农民提供服务能力及意愿的基层组织体系。只有有了这样一个基层组织体系，我们在当前复杂而瞬息万变的农村工作中，才能机动灵活地开展工作，才能以不变应万变，才能真正在中国现代化的进程中立于不败之地。







六，

当然，我并非反对乡镇事业单位改革。有些农村公共服务，因为时代的变化，而具备了市场化的条件，因此可以推向市场。比如，之前的农机服务，现在农业机械十分普遍，很多农户都有能力购买大型农机，并为其他农户提供收费的耕作服务。农机站的农机服务因此就显得没有必要。即使如此，我们也完全没有必要搞什么“以钱养事”，因为市场可以供给，政府就完全可以退出，而不必如湖北省以钱养事改革中，为农机站购买农机，然后再与农机站签订协议，让农机站为农民服务。这里，可以归到市场的，就完全没有必要再由政府来与农机站签协议购买服务。至于原来农机站的职工如何安置，只要方向明确了，这个问题就不是问题。比如，国家开展新农村建设，有大量新的工作要做，完全可以安排这些原来的农机站的职工来做新的工作。只是农机站不要再进新人。老职工退休了，人员也就减下来了。全国的农机站现在也没有几个职工了。

也就是说，即使我们看到有些乡镇站所已经不能面对新的形势，我们也完全不必通过撤机构减人员来应对，而可以通过旧瓶装新酒的办法来应对之。目前乡镇改革乃至其他的很多改革，往往喜欢大撤大建，喜欢做表面文章，而忘记了，改革的核心是解决问题。震动比较小、成本比较低的改革，总是那些注重实质的旧瓶装新酒的改革。这是一项大智慧。湖北省以钱养事的改革实在是缺少智慧的改革。

一个军人

今天上午11时，备受瞩目的“邓玉娇刺死官员案”在湖北巴东县法院一审结束。合议庭当庭宣判，邓玉娇的行为构成故意伤害罪，但属于防卫过当，且邓玉娇属于限制刑事责任能力，又有自首情节，所以对其免除处罚。邓玉娇在法律上由此彻底恢复自由身。（6月16日人民网）

消息一出，各方奔走相告，无论南北，不分彼此，相识的，陌生的，舆论与网民瞬间鼎沸，论坛、MSN、QQ群处处闪烁着这则新闻的影子，仿佛一场热闹的火炬传递。这样的结局看起来是一个理想的结局，迎合了舆论与网民的口味，宣告了庶民的胜利，但却让法律伤痕累累，因为在这个简单的案件审判中，法律始终丧失了应有的独立尊严，被双方牵着鼻子走，一会受到权力的干扰，朝左走，一会因为民愤过大，就朝右走，那杆正义与公平的天平一直在随着形势的变化摇摇晃晃，失去了平衡。邓玉娇的一审判决背后充满着一种权力与民意的游戏博弈，“圆满”的结局只是“艺术”地妥协，注定不是一种常态。

其实，邓玉娇案件只是一个简单的刑事案件，这在信息稀缺的时代，恐怕只能听天由命，幸运的是，邓玉娇在恰当的时间恰当的地点被记者恰当地发现了，而网络的无限传播性，造就了她一个神奇的转身。不经意间，其显然成了网民寄托自身权益的一个标签，关注邓玉娇就是关注自己，于是，振臂一呼，云者响应，此时，真实与不真实，瑕疵与细节都被无限忽略了，对弱者的天然同情被占据了主流，铺天盖地的言论显然让一个本来低调的巴东扛不住，民意成了判决的一个试纸。但案件双方的特殊身份，不对称的权利差异，无疑是一个复杂的权衡，判得太轻意味着对类似事件开了一个恶劣的口子，此门一旦打开，可想而知，而倘若判的太重，则官民对立的情绪又会无限蔓延，怎么判都要“得罪”背后强大的力量，今天，判决法槌的重重举起，轻轻落落下，显然是一个满足了双方的结局。

事实上，先期已有类似的案例，周老虎事件，许霆事件无一不背负着邓玉娇判决相似的命运，是一种法理与情理的磨合。一个独立的法治社会，绝不会因为舆论的汹涌批评而改变立场，也不会因为权力的条子而丧失原则，遗憾的是，邓玉娇的判决依然令人失望，庶民的胜利只是短暂的狂欢。（原题：洪涛三：邓玉娇被免罚 只是庶民的短暂狂欢）

江南采籽

邓玉娇并没有恢复清白之身，但至少，有望恢复她的自由之身。无论如何，这值得加额称庆。

这是公众关注的结果。只有在互联网时代，只有在公民社会渐次成长的时代，才可能有这样的结果。否则，邓玉娇就永远是孤岛，她将面临怎样的厄运，就怎么想象都不过分。

这既令人喜，也让人忧。这一方面说明，公共舆论和公民社会正越来越强大，越来越成长为一种现实的制约力量，令强权不能不有所忌惮。但另一方面，从被指故意杀人，可能处以极刑，到现在免于处罚，邓玉娇的命运竟如此剧烈跌宕，也客观上折射了司法不公的空间可以有多大，面对这样的司法不公，公民个人可能遭遇怎样的凶险。

这正是群情汹涌的根本原因。归根到底，公众的焦虑不只是因为邓玉娇，更是因为对自身命运的恐惧，对跟邓玉娇一样随时遭遇司法不公的恐惧。所以，公众对邓玉娇的声援，并不等于舆论干预司法，而只是在特定司法环境下，对可能干预司法的巴东当局的成功狙击。就仿佛是一次拔河，公众不只要把邓玉娇从巴东当局手中拔过来，更是要把司法从强权手中拔过来，让司法回到独立的原点，中立的原点。

但是，要把司法从强权手中拔过来，仅有邓玉娇这样的个案远远不够。公众的关注也曾改变许霆的命运，无期徒刑变成5年有期。但后来跟许霆类似遭遇的其他公民，却并没有许霆那样的幸运。今天邓玉娇的幸运，也未必就能给今后的邓玉娇们带去幸运。不能不承认，公众的关注其实是有片面性的，在这个生活比戏剧更精彩的时代，公众容易产生审美疲劳，本是人性之常，只有那些更极端，因而更戏剧、更传奇的个案，才可能撞入公众的视野。那些同样悲惨甚至更悲惨的个案，却往往因为其情节的重复性而归于寻常，无缘从悲情故事的激烈竞争中出头，它们的苦主也就无缘得救，只能在司法不公的黑洞里无望地沉沦。

制度缺失导致悲情故事几乎是无限量的供给，公众的关注却是有限的。唯有从制度上真正落实司法独立，人人免于司法不公才会成为可能，公众免于对司法不公的恐惧也才会成为可能，舆论与司法的彼此信任和彼此尊重也才会成为可能。而这不仅需要坚忍的个案堑壕战，更需要从个案提炼普遍意义，以之改造整个的司法体制。否则，如果不能从体制上突破，个案上的激情不能推动体制上的理性，那么个案的无限量累积就会最终令公众困倦，甚至令公众绝望，导致社会非理性情绪的爆炸性增长。这对所有人来说，无疑都是最危险的选择。

江南采籽

6月16日上午11时，“邓玉娇刺死官员案”在湖北巴东法院一审结束。法院当庭宣判，邓玉娇行为属防卫过当，且邓属于限制刑事责任能力，又有自首情节，所以对其免除处罚。

多家媒体和网站均在第一时间对此消息进行了报道，网络上也洋溢着久违的欢庆气氛。“中国在不断进步”、“法制进程史上的一个里程碑”、“网络的力量是伟大的”……无数网友都在用留言表达自己的感受，并试图铭记这一特殊的时刻。有一位家有8岁女儿的父亲，得知这一消息甚至当即泪流满面。

我完全理解网友们的激动之情。为邓玉娇揪心了这么久，呐喊奔走了这么久，现在终于迎来了阳光，他们有理由欢呼雀跃。并且我也知道，他们激动的泪水并非为邓玉娇一人而流，同时也是在为公理和正义而流、也是在为一个群体而流、更是在为自己而流。

但是，我还是想说，邓玉娇案的“胜利”并不值得欢庆，甚至还让人感到了几分沉重。

邓玉娇案发生以来，不长的时间内发生了几多周折，相信关心此案的人都记忆犹新。不说别的，单是相关部门几次情况通报中那些敏感字眼的变幻，就让人思来无不愤然。“特殊服务”变成了“异性洗浴服务”；“按倒”变成了“推坐”……还好，网友们没有退缩，他们自发地声援邓玉娇，有的热心网友还赶往当地为其鼓与呼；还好，许多法律界人士也没有退缩，他们凭借自己的法律知识，给邓玉娇以有力的支持。北京的刘晓原律师等人还起草了致全国妇联的一封信，直接向女性的“娘家”求援……网络上、现实中，一股支持邓玉娇的洪流浩浩荡荡！

邓玉娇自由了。可是，如果没有那么多人的支持和声援，如果没有网络和媒体的力量，事情的结果又将如何？起码我还不敢对此过分乐观。这不由得让人怀疑，邓玉娇的胜利只是一个个例或者说是偶然。在舆论重压下获得的胜利，并非真正意义上的胜利。邓玉娇自由了，以后还会不会有李玉娇、张玉娇？邓贵大命已归西，以后还会不会冒出朱贵大、吴贵大戕害百姓？

仅以邓玉娇案本身来看，也并未彻底得以处理，还留有一些尾巴。例如，对涉案的另两个官员的处理，特别是黄德智的处理，很多人都认为过轻，甚至有“保护”之嫌。另外，当地警方在此案中的表现也备受舆论质疑，不知道此后其上级部门会不会对其进行调查或者是追究？邓玉娇案到目前为止，只算是划了一个逗号，顶多是一个分号，还远没有划上句号。而整个社会法治化和公平正义的实现，也刚刚开始迈出一小步。前边的路还很长，我们还远未到该欢庆的时候。